山东红日化工股份有限公司“退城入园”陷入困境已经持续了近6年之久并由此所引发的纠纷，引起了各方的广泛关注，不仅因为事态本身所牵涉的红日公司以及山东省临沂市罗庄区政府，更是涉及了红日公司背后的投资人港股上市公司，且事关中国的政商关系这一敏感话题，因而牵动各界的神经。同时，社会各方也在积极呼吁奔走，为解决这一僵持多年的困局而作出多方努力。
鉴于该事件前后历时较久，且情节复杂，涉及主体较多，故笔者先回顾事情的发展历程，后就潜在可能的破局之道作一分析。
1 “退城入园”一路坎坷
山东红日化工股份有限公司拥有50多年的历史，为临沂鲁南地区的经济发展作出重大贡献。但随着城区经济的快速发展和化工产业结构的转型升级，该企业已不再适合在城区继续发展。因此，于2019年12月9日，红日公司与罗庄区政府签订了“退城入园协议书”。
协议约定，红日公司厂区用地变性后的土地出让收益，除依法上交国家部分外，其余部分依次用于①依法依规用于红日公司厂区土地收储及停产搬迁补偿；②优先用于员工安置费；③
用于红日公司实体产业项目扶持；④用于红日公司开发项目基础设施及配套设施建设。同时，罗庄区政府将积极推进土地收储、规划调整、用地审批和公开出让等各项工作，而红日公司则需全力配合开展“退城入园”、项目建设和相关手续的办理工作。
根据山东省临沂市罗庄区政府关于红日公司 “退城入园”实施方案的要求，红日公司需在2020年3月前完成“退城入园”工作。同时要求自然资源、规划等部门需预先将红日厂区土地纳入高都街道整体规划，统一进行项目编研，以加快土地挂牌开发进程。
自2019年4月起，红日公司积极响应政府号召按时完成了机器设备的搬迁、厂房的拆除以及厂区土地的平整等工作。然而，自2020年4月收到罗庄区政府关于启动“退城入园”土地收储评估相关工作的告知书后，红日公司的“退城入园”进程便陷入了停滞。
但红日公司的厂房已经拆除，业务近乎终止，现金流逐渐枯竭。而公司每年仍需承担约5000万元的银行利息及其他费用，这对于没有了主要收入来源的民营企业而言无疑是沉重的负担。
根据公司负责人沈某的进一步透露，由于公司停产，前期运营期间所欠供应商的款项、员工的安置费用以及银行贷款等一直未能清偿，相关债权人也因红日公司“退城入园”工作困扰了多年仍悬而未决，且当地政府迟迟没有推进土地收储相关工作，导致公司客户与员工频繁发起维权事件，银行及债权人也纷纷提起法律诉讼并已向法院申请强制执行红日公司的财产。如果法院支持债权人的申请，红日公司的土地等财产遭受拍卖，将对红日公司造成不可逆转的损失。
随着时间的推移，有记者对红日公司现状进行进一步调查发现，罗庄区高都街道办事处和罗庄区政府曾因强拆或强占红日公司院墙和土地，分别于2023年10月23日和2024年11月7日被当地法院判定违法。
公司负责人沈某表示，下一步公司将继续通过法律途径维护自身合法权益，同时也希望当地政府能够尽快解决土地收储和退城入园的问题，拯救濒临生死存亡边缘的民营企业，让红日公司能够早日走出困境，重新焕发生机。
2 问题出在哪里？
毫无疑问，问题的症结出在土地收储这一环节，而在这一环节上，罗庄区政府为何签订协议后又迟迟不能推进呢？
罗庄区政府方面认为，在“退城入园”工作开展前，红日公司的土地已被抵押，且存在多起诉讼案件纠纷，因此无法进行土地收储工作。此外，根据相关规定，对于产能退出的企业土地，需在依法完成土壤污染调查评估和治理修复达标后才能进行收储，而且红日公司没有对该土地进行修复治理。
对此，红日公司的负责人沈某表示，公司在正常生产经营期间土地抵押给相关信贷银行，并无发生诉讼纠纷案件，而公司与政府签订退城入园协议书后，因当地政府迟迟没有推进土地收储相关工作，银行才陆续对红日公司提起法律诉讼要求红日公司还贷，至于土壤污染调查评估，当初签订协议的时候当地政府并未提出要求，协议签订5年之后，直至2024年12月政府才下发“关于开展土壤污染状况调查的通知”。
在笔者看来，既然问题的症结在于土地收储，那么我们可以深入到双方各执一词的表象之下，去探究一下问题的本质。透过现象看本质，才能够为下一步解决问题寻求共识之道。
首先，红日公司所在的位置，处在罗庄区的郊区，但并不偏远，具备一定的城市化价值。如果将时间退回到2016~2020年期间，不排除会有房地产企业来这里拍地起楼。
但是到2022年之后，这样的假设无法成立了，原因是从2022年开始，罗庄区的房价出现了较为明显的下行，尤其是自2023年底开始，下行幅度较大。目前根据安居客数据统计结果，罗庄区二手房均价为5525元/平方米，较2022年底7607元/平方米相比，跌幅为28%。
这就给罗庄区政府的收储行为带来了一定的担忧，毕竟如果房价（地价）持续上涨，则收储之后没有人肯来开发；但如果房价（地价）进入下行区间，则开发商拿地的意愿会明显减弱。
此外，政府用来收储的资金来源也存在不确定性。虽然目前有发专项债进行土地收储的实例，但一来各地政府发债资质不同，二来国家对于专项债收储的土地用途有较多限制，例如不能建设商品房，只可用于公共设施或保障房建设等等。
总之，在笔者看来，虽然问题的表象是红日公司与罗庄区政府之间的纠纷，但其本质所涉及的深层次问题涉及到变更土地性质、闲置土地盘活、民营企业和投资者合法权益保障、政府政策兑现等问题、以及与这些问题相关的一系列法律和金融层面的具体实践。这些环节只要有一处受阻，则事情必然难以推进。
3 破局之道
至于破局之道，笔者认为，通过协商取得共识，寻找可突破的点位，做边际上的改善，盘活资产，是至关重要的。毕竟像红日公司厂房这样一块近郊土地，闲置六年，产生不了任何商业价值或使用价值，无论如何都是令人遗憾的。
且笔者通过一些知情人士披露，在红日公司“退城入园”纠纷这前后的6年时间里，临沂市及罗庄区两级政府涉及相关业务的部分领导干部也经历过多次人事变动，而前后任领导对于红日公司“退城入园”相关工作的政策态度也发生过多次变化。这无疑也增加了事态的复杂性。
当下，在房地产处于下行周期的大背景之中，土地收储以及消化土地储备，在全国范围内都存在一些难题。例如广州南站商务区三幅万科名下的公寓用地，因万科无力开发被政府作为闲置用地收储。然而政府收储之后，却找不到开发商来拍卖，于是几经协商，最终于2024年12月17日由万科重新拍下，唯土地性质由原先的公寓变为住宅。
无独有偶，2024年12月13日，华侨城以24.2亿元竞得武汉洪山区149号住宅用地。而该地块原为华侨城欢乐天际项目的未开发部分。此前由于商服用地比例较大，华侨城无力开发，政府进行了收储。而此次华侨城重拍之后减少了商服用地比例，增加住宅比例。
在以上案例中，由原先出售土储的房企再次重新拍下土地，看似奇怪，但其实不失为当下企业与政府之间达成共识的一条途径。而共识背后的思路是，让闲置土地发挥最大的价值。
在笔者看来，这样的思路或可为红日公司与罗庄区政府之间的争议提供破局之道。毕竟立足当下，不论是对于企业还是对于政府而言，现金流都是弥足宝贵的，先盘活、再分配，似乎是更为理智和更为务实的做法，同时也可以让社会相信政府的履约诚意以及政策的连续性。似红日公司“退城入园”这类老大难的问题如能得到妥善解决，则不啻为当地政府营造积极有为营商环境的一个案例。
